“Chegou o momento em que, com o aumento da sua população, o alargamento dos seus recursos e o desenvolvimento multiplicador das suas energias, poderemos declarar com justiça que o país superou as suas instituições policiais e que o caminho mais barato e mais seguro será encontrado na introdução de um novo modo de proteção.” Sir Robert Peel, 1828
1. INTRODUÇÃO O mundo em torno do policiamento está a mudar tão radicalmente como o mundo em que Sir Robert Peel fundou a Polícia Metropolitana em 1829. É nesse contexto que a Fundação da Polícia estabeleceu a Revisão Estratégica do Policiamento na Inglaterra e no País de Gales, presidida por Sir Michael Barber. É a primeira revisão independente do policiamento em muitos anos e pretende ser tão influente quanto a última Comissão Real da Polícia em 1962. Este relatório final da Revisão é a nossa tentativa de descrever que tipo de serviço policial precisaremos abordar os desafios do século XXI. PARTE I. O DESAFIO 2. SEGURANÇA E PROTEÇÃO PÚBLICA NAS DÉCADAS DE 2020 E 2030 A criminalidade tradicional (todos os crimes, exceto a fraude e o cibercrime) diminuiu 75 por cento desde 1995. No entanto, estas formas tradicionais de criminalidade (arrombamento, roubo de automóveis, agressões de baixa intensidade etc.) foram substituídas por novas formas de criminalidade e danos. Estes, por sua vez, foram gerados por três transformações. A revolução tecnológica A revolução tecnológica criou, através da Internet, um espaço totalmente novo onde ocorrem crimes e danos. Isto transformou a composição do crime. Por exemplo, até junho no ano de 2021, 53% de todos os crimes que afetaram as pessoas na Inglaterra e no País de Gales foram apenas fraude e crimes cibernéticos. Apesar disso, temos um serviço policial em grande parte analógico num mundo digital. Apenas 0,6% das fraudes registradas e apenas 0,1% das fraudes que ocorrem resultam numa acusação ou intimação. Crise ambiental A atividade humana está a transformar o ambiente natural de uma forma que representa novos riscos para a segurança pública. O aquecimento global está a conduzir a fenômenos meteorológicos extremos mais frequentes e intensos, como inundações, secas, tempestades, ondas de calor e chuvas fortes. Até 2050, as alterações climáticas forçarão mais de 143 milhões de pessoas na África Subsariana, no Sul da Ásia e na América Latina a abandonar as suas casas, com consequências significativas para a migração internacional. No Reino Unido, as alterações climáticas também estão a gerar um aumento nos protestos políticos e a polícia vê-se cada vez mais obrigada a gerir as implicações para a ordem pública. Outra forma de mudança ambiental é o risco crescente de pandemias globais. O crescimento populacional e a intensificação agrícola aumentam o risco de transferência de vírus dos animais para os humanos. A pobreza, o aumento da densidade populacional e a facilidade das viagens globais também significam que esses vírus podem espalhar-se muito rapidamente. A experiência da pandemia de coronavírus mostrou quão altamente perturbadores estes eventos podem ser, com implicações significativas para o policiamento e a segurança pública. Mudança social Vivemos um período de mudanças sociais significativas, caracterizado em parte pela emergência de necessidades sociais mais complexas. Por exemplo, houve um aumento de 28% nos incidentes relacionados com a saúde mental entre 2014 e 2018 em 26 forças policiais. Para dar outro exemplo, a polícia dedica cerca de três milhões de “horas de investigação” por ano a denúncias de pessoas desaparecidas, o que equivale a 1.562 agentes policiais a tempo inteiro por ano ou o mesmo número de agentes policiais necessários para policiar todo o North Yorkshire. Nos últimos anos, temos também assistido a crescentes exigências para que formas de violência, abuso e exploração anteriormente marginalizadas sejam levadas a sério pelo sistema de justiça criminal. Em particular, tem havido um aumento de denúncias de violência masculina e abuso sexual contra mulheres e moças. Por exemplo, entre 2016 e 2021 houve um aumento de 50% nos crimes de abuso doméstico denunciados. Entre 2013 e 2021 houve um aumento de 240% no número de violações denunciadas à polícia. Finalmente, surgiram novas formas de divisão e tensão social, criando exigências sobre os encarregados de manter a paz social. O número de eventos de protesto aumentou de forma constante ao longo da última década, passando de 83, em 2007, para 280, em 2016, e o número de protestos envolvendo tácticas de confronto aumentou de 7, em 2000, para 126, em 2019. O número de crimes de ódio denunciados à polícia na Inglaterra e no País de Gales aumentaram 194% entre 2012/13 e 2018/19. O terrorismo continua a ser uma ameaça grave e que se torna mais complexa pela ascensão dos chamados “atores solitários”. Crime organizado Os grupos do crime organizado estão a lucrar com cada uma destas transformações, utilizando tecnologia mais sofisticada para cometer crimes e ocultar os seus ganhos, cometendo crimes ambientais generalizados e explorando pessoas vulneráveis com necessidades complexas. Segurança Pública A forma como as pessoas vivenciam o crime e a segurança é importante. Se as pessoas se sentirem inseguras, é provável que isso tenha um grande impacto no seu bem-estar. Antes da pandemia, aumentava o número de pessoas que pensavam que o crime era um dos maiores problemas que o país enfrenta. O medo de se tornar vítima de um crime é menor do que era no passado, mas não é sentido de forma igual. As pessoas com baixos rendimentos preocupam-se significativamente mais com o crime do que as pessoas com rendimentos elevados, refletindo diferenças reais na probabilidade de se tornarem vítimas. 13% das mulheres têm níveis elevados de preocupação com crimes violentos, em comparação com apenas 4% dos homens. 22% dos asiáticos e 21% dos negros relatam elevados níveis de preocupação com crimes violentos, em comparação com apenas 7% de brancos. 3. DESEMPENHO POLICIAL Até que ponto está o policiamento inglês e galês a adaptar-se a um mundo remodelado pelas mudanças tecnológicas, ambientais e sociais? Existem sinais preocupantes de deterioração do desempenho do serviço policial. As taxas de detenção caíram quase para metade nos últimos sete anos: no ano até março de 2021, apenas 9% de todos os crimes policiais registados resultaram numa acusação ou intimação, em comparação com 17% em 2014. Embora existam múltiplas razões para a queda das taxas de detenção (por exemplo, práticas mais rigorosas de registo de crimes e o impacto da austeridade), é preocupante que mais vítimas não queiram prosseguir com os casos, refletindo potencialmente a frustração com investigações demoradas e atrasos nos tribunais. A proporção de vítimas de crimes (excluindo vítimas de fraude) que estavam «muito satisfeitas» com a resposta da polícia diminuiu de 42%, em 2014, para 32%, em 2020, enquanto a proporção de «não satisfeitas» aumentou de 26% para 34%. Entre 2016 e 2020, a proporção de pessoas que afirmam ter confiança na polícia local caiu de 79%, para 74% e a proporção que afirma considerar que a polícia fez um trabalho bom ou excelente caiu de 63% para 55%. O tempo que a polícia leva para atender uma chamada para o 190 também tem aumentado, aumentando 32%, entre 2010 e 2018, de nove minutos para 13 minutos em média.Esta análise dos futuros desafios de segurança pública e do desempenho recente da polícia leva-nos às três conclusões seguintes que moldam o resto do relatório: • A polícia enfrenta um desafio em termos de capacidade: tal é a variedade e a complexidade da procura de segurança pública que não há forma de a polícia, por si só, conseguir enfrentá-la. • A polícia enfrenta um desafio de capacidades: não se trata apenas do facto de a polícia não ter recursos suficientes para enfrentar estes desafios, mas também de o serviço policial não possuir muitas das capacidades necessárias para o fazer. • A polícia enfrenta um desafio organizacional: o serviço policial necessita de uma plataforma organizacional diferente para fornecer as capacidades necessárias para enfrentar os desafios que descrevemos. PARTE II. POLICIALIZAÇÃO EM UM SISTEMA Não existe uma estratégia viável que aborde a amplitude, o volume e a complexidade dos desafios de segurança pública do século XXI através apenas do trabalho da polícia. Nesta parte do relatório propomos uma solução em duas etapas para este desafio. Primeiro, precisamos de conceber um sistema completo de resposta à segurança pública que vá muito além do trabalho da polícia. Em segundo lugar, precisamos de ser muito mais claros sobre o papel da polícia nesse sistema. 4. O SISTEMA DE SEGURANÇA PÚBLICA A polícia deve ser vista como apenas uma parte de uma resposta social mais ampla ao crime e aos danos. O que é necessário é uma resposta social ampla ao crime e aos danos, baseada num sistema de segurança pública mais explícito e institucionalmente ancorado. Um sistema de segurança pública é um sistema de atores e instituições cujo objetivo é promover a segurança e prevenir danos. Note-se que o seu objectivo é diferente do do sistema de justiça, cujo objetivo é garantir o tratamento justo dos infratores no interesse da sociedade em geral e das vítimas em particular. O caso da prevenção A defesa geral da prevenção faz sentido intuitivamente. É melhor impedir que algo ruim aconteça do que lidar com os efeitos deletérios depois. Existe também uma forte base de evidências que demonstra que as medidas preventivas podem reduzir os danos de uma forma superior às intervenções posteriores e alcançar benefícios econômicos e sociais mais amplos. Existem agora fortes evidências de que a queda da criminalidade tradicional descrita acima foi impulsionada principalmente por medidas preventivas de segurança e não pelas ações da polícia ou dos tribunais. Apesar disso, muito pouco é feito atualmente para prevenir o crime e danos mais amplos. A maioria das intervenções diretas do Estado para tornar o público seguro são de natureza reativa e não preventiva. A principal razão pela qual tantas oportunidades são atualmente perdidas para prevenir o crime e os danos é a falta de uma abordagem sistémica à prevenção. Ninguém é dono da tarefa de prevenção. Para resolver isso, fazemos as seguintes recomendações.
Recomendações
1. O governo deve produzir uma Estratégia interdepartamental de Prevenção do Crime.
2. O governo deve estabelecer uma nova Agência de Prevenção do Crime, com a responsabilidade de implementar a Estratégia de Prevenção do Crime, desenvolver regulamentação e orientação, fazer cumprir os deveres de prevenção do crime, desenvolver parcerias e relacionamentos nacionais e internacionais em áreas prioritárias, comunicar conselhos sobre prevenção do crime ao público e varredura de horizonte para identificar ameaças emergentes.
3. Deveria haver um novo dever legal de prevenção do crime que se aplicasse a todas as grandes organizações do setor privado, aplicado pela Agência de Prevenção do Crime.
4. O governo deve rever as estruturas governamentais locais e regionais com o objetivo explícito de promover uma maior colaboração no serviço público para prevenir problemas sociais complexos. Essa revisão deverá considerar os benefícios de um quadro de governação local simplificado, de orçamentos locais, do desenvolvimento intersetorial da força de trabalho, de modelos de prestação integrados e de como melhorar a partilha de dados a nível local.
5. O governo deve alargar o âmbito das Unidades de Redução da Violência para cobrir uma ampla gama de tipos de crimes locais. Estas Unidades de Prevenção do Crime devem operar em todas as áreas de força, lideradas por um Diretor local de Prevenção do Crime nomeado pelo Comissário da Polícia e do Crime. Devem centrar-se nos tipos de crime em que a atividade de prevenção é melhor concebida numa área geográfica mais ampla, como a escravatura moderna e as fronteiras distritais/violência grave. As Parcerias Comunitárias de Segurança devem voltar ao básico, concentrando-se no crime em grande escala e no comportamento antissocial, e nas áreas onde a relação entre a polícia e as autoridades locais é crítica.
Recomendação
6. A fim de clarificar o papel da polícia num ambiente complexo e em mudança, a Associação dos Comissários da Polícia e do Crime, o Conselho Nacional de Chefes da Polícia e o Ministério do Interior devem chegar a acordo sobre uma nova Declaração de Missão e Valores do serviço policial.
• As pessoas de grupos étnicos negros e mistos, especialmente aquelas de origem negra caribenha, têm muito menos probabilidade do que as pessoas brancas (e alguns outros grupos étnicos) de esperar que a polícia local as trate de forma justa, com respeito, e de concordar que a polícia é confiável.
• Nos últimos anos, as ações policiais têm sido contestadas a um nível que pôs particularmente à prova a força da relação entre a polícia e o público. Os dados de Londres mostram uma deterioração acentuada nas avaliações dos londrinos sobre a justiça e o respeito da polícia, e a sua confiança na polícia, a partir do início de 2020.
• Quando olhamos para o futuro, para o ambiente em que a polícia pode razoavelmente esperar operar nas próximas décadas, há boas razões para acreditar que a legitimidade será mais difícil de sustentar e mais crucial para alcançar a segurança pública.
Recomendações
7. A Associação de Comissários de Polícia e Crime, o Conselho Nacional de Chefes de Polícia e o Ministério do Interior devem assumir um compromisso de que o primeiro princípio é a legitimidade do policiamento. Eles devem reconhecer que este é um facilitador crucial do policiamento eficaz. Isso deve ser expresso como um componente central de uma declaração revisada de missão e valores. Esse compromisso deve ser apoiado por um plano nacional para melhorar a legitimidade policial. As outras recomendações relevantes estabelecidas neste relatório devem fazer uma parte desse plano nacional.
8. Os esforços para construir e sustentar a legitimidade da polícia precisam ser conduzidos por melhores dados e análises mais sofisticadas. Os melhores dados também devem ser usados para impulsionar a responsabilidade e garantir que a legitimidade seja priorizada quando confrontada com os imperativos concorrentes. O Ministério do Interior deve financiar uma elevação substancial no Escritório de Estatísticas Nacionais e Policiamento do Programa de Pesquisa Pública. Como parte disso, um estudo de viabilidade deve ser realizado na criação de um ‘índice de legitimidade’ (potencialmente combinando inspeções e insumos baseados em pesquisas) para permitir o escrutínio público, o monitoramento e as comparações do tempo, na área e entre grupos populacionais.
9. O College of Policing deve realizar um programa para melhorar a qualidade das interações policiais com o público, baseando-se nos princípios da justiça processual e na base de evidências existente sobre “o que funciona”. O programa deve ter como objetivo desenvolver conhecimento e ter recursos suficientes para oferecer treinamento abrangente de oficiais e funcionários e apoiar mudanças de prática generalizadas. O treinamento em habilidades interpessoais deve ser um padrão mínimo que todas as forças policiais devem atender.
10. Como parte de um compromisso com o diálogo público inclusivo e a abertura da polícia para desafios regulares e contínuos, os comissários e prefeitos da polícia e do crime devem investir em veículos para promover a participação do público na tomada de decisões, como júris e assembléias de cidadãos. Pesquisas e eleições de opinião a cada quatro anos não são suficientes para promover o tipo de diálogo contínuo necessário.
Para compreender as implicações práticas de dar prioridade à legitimidade, analisámos uma série de áreas de enfoque. Apesar das fortes evidências de que o policiamento comunitário é altamente eficaz no aumento da confiança do público na polícia, o policiamento de bairro foi reduzido significativamente desde 2010. Para resolver esta questão, apelamos a um reforço do policiamento de bairro durante a próxima década.
Recomendação
11. O Ministério do Interior deve pedir às forças policiais que promovam um reforço substancial no policiamento de bairro, concebido em torno da necessidade de construir e manter a legitimidade policial, a confiança do público e a resiliência da comunidade. Isto deverá envolver o destacamento de uma proporção significativa dos agentes adicionais recrutados desde 2019 para o policiamento de bairro. Esta disposição deveria ser:
Concentrados onde a legitimidade é mais desafiada.
Avaliado em função dos objetivos de melhorar a legitimidade, a confiança e a resiliência.
Implementado de forma que conduza ao conhecimento local de longo prazo e à construção de relacionamentos.
Acompanhado por uma “transformação organizacional” suficiente para alinhar a tomada de decisão policial mais ampla com a visão, o conhecimento e a perspectiva locais.
Projetado com ênfase na promoção do diálogo local, na deliberação e no incentivo ao amplo envolvimento público na definição, priorização e solução de problemas locais.
Acreditamos que a capacidade de parar e revistar com suspeita razoável é um poder importante que deveria estar à disposição da polícia. Contudo, acreditamos que o padrão atual de abordagens e buscas policiais não se justifica. Representa uma barreira significativa à construção de confiança, especialmente entre os negros que têm uma probabilidade desproporcional de serem detidos e revistados. Estamos particularmente preocupados com a utilização da Secção 60 da Lei de Justiça Criminal e Ordem Pública de 1994, que é usada de forma ainda mais desproporcional contra os negros e não exige que um agente tenha suspeitas razoáveis.
12. A Estratégia do governo contra a Violência Grave deve ser alterada para refletir um compromisso de três vertentes:
13. Escola de Policiamento deve emitir orientações obrigatórias em relação ao treinamento de parada e busca. Isso seria baseado no esquema de melhor uso de parada e pesquisa. Isto deve enfatizar a importância da justiça processual e a necessidade de as buscas terem fundamentos sólidos, inclusive através de serem conduzidas por informações, e de se alinharem com prioridades policiais mais amplas. Quando, de outra forma, fosse feita uma busca de drogas que conduzisse a um “achado” e a uma acusação de posse, os indivíduos deveriam ser constantemente desviados para uma intervenção social e afastados do sistema de justiça criminal.
14. A legislação da Seção 60 deve ser alterada para tornar claro que este é um poder a ser utilizado apenas em circunstâncias extraordinárias, quando a polícia tiver informações de que é provável que ocorra um surto significativo de violência grave. A autorização deverá ser feita por um diretor. Os fundamentos da decisão devem ser claramente comunicados ao público e o impacto nas relações entre a polícia e a comunidade deve ser considerado.
We are living in a digital age and we must consider the implications of this change for police legitimacy and public trust. It is unhelpful that public debate around police use of technology tends to be polarised between critics on the one side and the police acting as proponents on the other. It would be better for the police to subject proposed data and technology initiatives to independent scrutiny.
Recommendation
15. The Association of Police and Crime Commissioners and the National Police Chiefs’ Council should establish an independent National Commission for Police Technology Ethics to consider and advise on proposals for new technology projects. Police forces and law enforcement agencies should work with the Centre on a voluntary basis, but a public register of all police technology projects should be kept, indicating each project’s referral/approval status.
The work of the Commission should be informed by 1. a standing Citizens Panel on police use of technology, and 2. a programme of research, commissioned by the College of Policing, to better understand how police personnel make technologically augmented decisions.
The Commission should work with the College of Policing to develop guidance around the proportionate use of intrusive technologies. This should be based on the principle of minimal intrusion, with an ability to escalate as circumstances demand.
Nothing is more corrosive of public trust in the police than unethical, illegal and immoral conduct by police officers. To address this, we make a number of recommendations aimed at improving the misconduct system and promoting a wider culture of integrity in policing.
Recommendations
16. The Home Office should review the use of independent chairs of police misconduct hearings. Such a review should identify whether the recent reforms have made it harder to secure the dismissal of officers found guilty of misconduct.
17. The College of Policing should instigate a programme of work to ensure that the Code of Ethics is deeply embedded into police training, decision making and professional practice. This should include:
Ensuring that the principles set out in the Code of Ethics are core components of all leadership development programmes in policing.
Ensuring that ‘ethical health checks’ are a standard part of police officer professional development.
Ensuring that reflective practice is used systematically to promote discussion of the implications of the Code of Ethics for police decision making.
18. The College of Policing should ensure that police leadership development programmes are informed by the principles of organisational justice. These programmes should promote a model of police leadership that understands and seeks to address the causes of perceived unfairness within the workforce.
19. The Home Office should bring forward legislation to introduce an organisational duty of candour for police forces.
Finally, having a more diverse workforce and one that is more representative of society is a key building block of police legitimacy. At the current rate of progress it will take another 20 years for England and Wales to achieve a representative workforce in terms of gender. At current rates it will take another 58 years (until 2079) for policing to achieve a workforce that is representative of England and Wales in terms of ethnicity (using the projected Black and Minority Ethnic population in 2050).
Recommendation
20. The government should develop a plan to improve workforce diversity, setting targets for female and ethnic minority recruitment for each police force. In order to facilitate this the government should legislate to allow police forces to introduce time limited positive discrimination policies until such time as these targets are achieved.
Police officers and staff need the skills and
technological tools to enable them to perform their roles
successfully in the face of radically changing demand.
Future skills
The future skills requirement can be broken down into three categories:
• Relational skills required to manage complexity, respond to vulnerability, de-escalate social tension, and build and sustain public trust and confidence.
• Investigatory skills required to investigate increasingly complex areas of crime;
• Digital skills to operate effectively in a digital environment.
Turning to relational skills first, while very many police officers have excellent people skills, current police training does not sufficiently emphasise communication and interpersonal skills.
Recommendation
21. The College of Policing should review the National Police Curriculum to increase focus on relational skills covering themes such as conflict management, co-production, cultural competency, victim care, mental health, trauma and neurodiversity awareness. Officers should refresh these relational skills annually alongside officer safety training. They should be made part of a mandatory professional minimum standard regulated by the College of Policing.
There is a national shortage of detectives. In 2021 there were 6,851 fewer PIP 2 accredited investigators in post than was required. These gaps are not being dealt with through the current Uplift Programme.
Recommendations
22. A pay supplement should be introduced to make detective roles a more attractive career choice for police officers.
23. All forces should introduce direct entry detective programmes.
In order to understand the practical implications of prioritising legitimacy we looked at a number of areas of focus. Despite strong evidence that community policing is highly effective at improving public confidence in the police, neighbourhood policing has been cut back significantly since 2010. To address this we call for a strengthening of neighbourhood policing over the next decade.